天之未雨 绸缪牖户：如何应对碳关税
全球首个「碳关税」，欧盟的碳边境调节机制（CBAM）将于2023年10月开始实施。根据这一法案，非欧盟生产商在欧盟销售相关商品，须为二氧化碳排放付费，弥补其原产国的碳价与欧盟碳排放交易体系中的碳价差异；三年过渡期后，欧盟将于2026年正式开征碳调节税。
全球减碳和绿色发展的低碳技术竞争与产业转型压力已经通过国际贸易机制传导过来。欧盟是上海市的最大贸易伙伴，2022年出口总额达到3146亿元，占全市总出口额的18.4%。2023年前7个月，对欧盟进出口5001.9亿元，同比增长11.6%，增速高于整体4.2个百分点，占全市进出口总值的20.4%。CBAM实施对中欧贸易带来的影响不可忽视，上海更是要未雨绸缪，对欧盟CBAM的规则设计及其影响做好跟踪评估，为及时应对做好准备。
一、碳边境调节机制起源与政策选择
碳泄漏削弱减碳效果
欧盟在绿色发展领域的势头和雄心一直领先于世界其他国家和地区。早在2005年，欧盟就率先建立了世界上第一个多国参与的排放权交易体系——欧盟排放交易体系（EU ETS），该体系旨在实现《京都议定书》确立的二氧化碳减少排放的目标。经过十多年的运作，该体系已经成为目前全球最大的碳排放总量控制与交易体系。
但是欧盟的严苛气候监管政策产生了严重的碳泄漏（carbon leakage），这表现为两个方面：一是产业外流，即由于欧盟碳排放管制政策带来了生产制造成本的大幅增加，欧盟地区的工业生产企业为了保持市场竞争力和利润需求，正在逐步或正考虑将相关工厂转移到世界其他气候政策较为宽松的国家或地区；二是低碳价冲击，即来自低碳价（或无碳价）地区的产品冲击欧盟市场，将欧盟市场份额拱手让与更加高碳但承担较低水平碳成本的竞争对手。
出于对碳泄漏的担心，欧盟一直发给相关企业大量免费配额（碳排放许可），这导致碳排放交易市场无法起到预期的激励减排作用。随着2019年《欧洲绿色新政》的发布，欧盟显著提高了其碳减排雄心并加快了减排步伐，包括将2030年减排目标从相对1990年水平减排40%提高到至少减排55%。作为「Fit for 55」一揽子立法提案的一部分，CBAM也被寄予了解决碳泄漏风险不断升高问题的希望。
一项替代性政策工具
一般而言，针对欧盟CBAM覆盖产品的边境调节价格，等于该产品的隐含碳排放量乘以出口国与欧盟之间的碳价差。CBAM计划分三个阶段进行实施：
- 2023-2026年：CBAM过渡期，过渡期内申报企业只需要履行报告义务，而无须缴纳「碳关税」；
- 2026-2034年：欧盟正式征收「碳关税」。钢铁、水泥、电力、化肥、铝和氢气，以及特定情况下的间接排放和下游产品将成为第一批纳入征收范围的行业，向CBAM覆盖的进口商品施加与EU ETS下配额价格等同的碳成本；
- 2034年之后：预期将EU ETS涵盖的所有商品囊括进征税范围，而EU ETS的免费配额将会全部取消。
对钢铁、铝和氢，目前CBAM只对其直接排放收费；而对于水泥、电力和化肥，CBAM既对其直接排放收费，又对其间接排放收费。在过渡期结束之前，欧盟委员会被要求评估是否将范围扩大到其他有碳泄漏风险的商品，包括有机化学品和聚合物，目标是到2030年将EU ETS涵盖的所有商品都涵盖在内。
欧盟将CBAM定位为部分现有碳泄漏保护措施的替代措施而非叠加措施，主要替代EU ETS下针对国际竞争压力较大、碳排放成本占产品价值比例较高的工业企业所实施的免费配额分配措施。CBAM的生效速度与EU ETS中免费配额的淘汰速度相同，采用CBAM替代现行的EU ETS下的免费配额分配措施也有助于欧盟内部提高减排力度。
| 年份 | 进口产品CBAM负担 % | EU ETS免费配额 % |
|---|---|---|
| 2026 | 2.5 | 97.5 |
| 2027 | 5 | 95 |
| 2028 | 10 | 90 |
| 2029 | 22.5 | 77.5 |
| 2030 | 48.5 | 51.5 |
| 2031 | 61 | 39 |
| 2032 | 73.5 | 26.5 |
| 2033 | 86 | 14 |
| 2034 | 100 | 0 |
（来源：欧盟委员会）
二、CBAM的短期和长期影响
CBAM对上海各行业的短期影响较为可控、温和，但是CBAM逐步实施和伴随而来的供应链低碳绿色化趋势和全球价值体系的转型，对上海乃至全国的长期影响会显著地扩大加深。
CBAM涉及产品占比少
CBAM所能覆盖的行业和产品有限，主要是EU ETS交易中所涉及的产品。根据吴必轩在《厘清究竟，再谈欧盟「碳关税」的影响与应对》一文中的测算，以贸易额计，2022年中国向欧盟出口钢铁、铝、水泥、化肥和氢这五种产品（下称「CBAM有形产品」）并且未来会被征收CBAM的排名前十的国家和地区是：中国大陆、土耳其、俄罗斯、印度、中国台湾、韩国、美国、越南、埃及和乌克兰。中国大陆排名第一，出口额为199.6亿欧元。
虽然中国对欧出口的CBAM有形产品贸易额绝对数字不小，但应注意到2022年欧盟从中国进口的商品总额为6260亿欧元，其中CBAM有形产品占比仅为3.2%。，这一比例远低于埃及、土耳其、印度、乌克兰等国家和地区对欧盟出口的CBAM产品占其对欧总出口的比重。这说明中国对欧出口的主力并非CBAM所覆盖的初级原材料产品及其直接衍生品（如钢管、螺丝和铝结构件）。
对于上海市而言，上海市货物出口中CBAM有形产品占比依然较低。根据上海海关的统计数据，2022年机电产品为上海市出口规模最大的商品，占出口总值约七成。而机电产品出口中，新能源汽车、锂电池、太阳能电池等是主要的出口产品，这些出口产品都不在CBAM有形产品范畴之内。
2022年中国对欧盟出口的几种CBAM产品中钢铁占比最高，为151亿欧元；铝及铝制品占比第二高，为45亿欧元；化肥为3.3亿欧元，水泥为1146万欧元，氢为3134欧元。中国并不向欧盟出口电力。总体而言，现阶段中国受CBAM影响相对较大的行业只是钢铁和铝及铝制品。根据2022年宝钢年报，对欧非市场出口占比为26.7%，同比增加3.3个百分点。对上海而言，其重要工业企业宝山钢铁为代表的钢、铝等高碳企业可能受到的影响较深。
但是从全市来看，根据上海海关的数据，2021年上海市钢材最大的出口市场是东盟，共出口106.4万吨，占27.5%；对韩国和日本分别出口31.3万吨和18.8万吨；对欧盟出口23.8万吨，仅占6.1%。对欧方向的钢材出口所占比例并不是很高，短期CBAM实施对上海市的贸易影响相对可控、温和。
钢铝行业需重视长期影响
前文提到钢铁和铝及铝制品会是中国受CBAM影响相对较大的出口产品。根据北京大学国家发展研究院宏观与绿色金融实验室专家讨论的结果来看，按照目前的规则，参考欧盟碳价和EU ETS钢铁行业碳配额基准线的测定，CBAM可能导致中国几家典型钢铁企业的出口成本增加约4%-6%。
根据CBAM的计算方式，钢铁产品出口的CBAM负担很大程度上取决于欧盟免费配额的消退速度。长期来看，欧盟给予其内部企业的免费碳排放配额会逐步减少，EU ETS碳价预计将继续上升；目前，欧盟的碳排放配额成本已处于每吨90欧元左右的水平，而中国的碳价依然只有人民币60元左右，而随着未来中欧碳价差异扩大，到2035年，中国钢铁产品出口的CBAM负担将进一步增加。
此外，现阶段CBAM对于钢铁、铝和氢三类产品仅涉及其直接排放，对于水泥、电力和化肥则同时兼顾其直接排放和间接排放。中国铝产品的排放主要来自电力的间接排放（电解铝），目前CBAM机制并不包括铝产品的间接排放，但是如果未来欧盟将铝产品的间接排放也覆盖进CBAM的计算之内，则将会大幅增加中国铝产品出口至欧盟的成本负担。
中国对欧盟出口含钢铁的产品主要来自钢铁下游的深加工行业机电产品（如新能源汽车、工程机械等），这些产品并不在CBAM的征税范围之内，因此短期并不会影响相关产品的出口成本。但从长远来看，深加工行业的直接排放比例较小，间接排放（来自用电和上游供应链）占了大头，如果未来欧盟将CBAM覆盖范围延伸至钢铁和铝行业的下游，对中国出口将造成较大冲击。
至于长远会否将深加工行业产品纳入CBAM机制，也是值得思考的问题。从2005年建立，EU ETS至今只纳入了28种固定源排放活动，主要是电厂和能源密集型的基础原材料行业。相较于电厂和高耗能的基础原材料行业，深加工行业（如汽车、机械、光伏、纺织等）的排放在全社会总排放中的占比较小，且排放源更为分散。将后者纳入，可能导致碳排放核算、监管等带来的行政成本远远高于从中获得的财政收益与环境效益。
供应链和全球价值体系重构
欧盟CBAM可能会使全球贸易重新洗牌，带来供应链和全球价值体系的重构。
有了欧盟作为第一个确定推行CBAM作为标杆，其他国家或许会选择效仿，推行类似碳关税的政策。美国、英国、加拿大和日本都在探讨推行相似方法的可行性，这几个国家加起来占全球进口总额的44%。有人借此提出「碳俱乐部」的概念，这无疑会形成多米诺骨牌效应。
在欧盟内部企业ESG报告披露相关减碳措施和目标的引领下，越来越多的企业开始要求其供应链上下游披露相关的碳足迹报告，并要求其原材料供应商和下游经销渠道商配合参与减排减碳目标。除了实体制造业企业供应链环节对减碳有了较为明确的约束，一些金融机构也开始响应减碳号召，通过对其发放贷款的客户或者投资的企业设置减碳减排约束目标，来达成净零目标承诺。
以钢铁行业为例，欧盟的一些汽车厂家已经开始对上游供应商提出了大量采购低碳钢、零碳钢的要求，以及在数年内降低钢铁产品碳排放30%以上的要求。因此，对中国的相关行业而言，面对欧盟减排减碳多种措施的冲击不仅仅是长远的挑战，也是实实在在需要当下认真思考的课题。
但同时要认识到，欧盟的CBAM机制并非只对中国出口的产品征收，要考虑相比较于欧盟的其他贸易伙伴而言，中国的产业是否会因为CBAM而获得相对的比较优势或比较劣势。举例而言，如果在欧盟的贸易伙伴中，中国出口的相关产品出口成本增加了5%，而俄罗斯、印度、乌克兰、土耳其等国增加了10%，那么CBAM可能会增加而不是削弱中国产品在欧盟市场上的竞争优势。
此外，要考虑到产品在市场上的竞争力是多项成本的叠加，碳排放相关的负担只占其中一部分。CBAM机制能够确保进口产品在碳负担上与内部产品相似，但是依然无法解决产品其他成本的差异性（如原材料、能源、人力成本等）。俄乌冲突以来，欧盟内部各项原物料产品和能源价格快速上涨，即使中国的出口产品加上新的「碳关税」负担，依然可能保持在欧盟市场中的竞争优势。
最后，不能忽视的一点是，各个企业可能会借受到「碳关税」负担为由纷纷调涨价格，价格上涨带来的替代效应可能覆盖部分「碳关税」负担，从而尽可能降低其负面效应。
三、未雨绸缪拥抱低碳新经济
《诗经·豳风·鸱鸮》诗中有这样的诗句：「迨天之未阴雨，彻彼桑土，绸缪牖户。」面对欧盟CBAM机制山雨欲来之势，上海以至中国的各方面都应该未雨绸缪，积极拥抱低碳新经济的变革，以更强的竞争力适应未来世界的产业链和供应链低碳绿色发展新趋势。
积极参与多边谈判，争取碳规则话语权
中国要积极与欧盟沟通，在碳监测、报告、核查（MRV）过程的具体细则、贸易产品隐含碳核算、碳排放基准值设定、豁免条款上加强谈判协调。此外，要推动建设完善碳排放和碳足迹的数据库建设，并在此基础上努力推动碳核查机制的国际互认工作。欧盟目前的核查规则要求，须通过所认可的欧盟第三方核查机构开展核查，中国要努力尝试推动国内的碳核查机构获得欧盟等相关市场的认可，降低中国企业未来面对CBAM等机制审查的成本。
此外，还应该积极关注欧盟以外其他重要市场的「碳关税」、碳交易立法工作。在相关国家立法过程中，尽可能鼓励其认可中国的碳交易机制建设和相关减排减碳措施。并应该积极向中国各出口企业宣传、提醒未来这些国家的立法可能带来的碳负担风险，提前做好预警和生产调整。此外，须警惕有关国家打着全球环境治理的名义，实则采取单边贸易保护行为，因此，必要时中国可采取对等的贸易反制措施。
CBAM隐含的假定是各国均采用碳价作为主要的气候政策工具，然而事实上许多国家采用了多种不属于碳价、但同样有推动减排效应的政策工具，统称为非价格政策工具。这些工具包括政府对绿色产品和服务的补贴与采购、金融体系对绿色产业提供的优惠融资利率、政府对高排放企业征收的各种额外税费和处罚、政府对高污染高排放经济活动的限制等。非价格工具在中国等广大发展中国家的使用非常普遍，但这些工具的减碳努力和效果并没有被CBAM所承认。要推动非价格工具在欧盟等各国市场上的认可，探索建立一个分析框架，将非价格工具转化为等量的「隐性碳价」，并合理估计在不同发展阶段的国家可以承受的广义碳价（即显性+隐性碳价总水平），从而帮助企业减轻CBAM的负担。
中国应该在国际气候治理公平制度构建中，防止气候问题泛化到国际公平贸易领域，与具有共同利益基础的国家一道积极表达，并提出建设性建议和制度倡议。应该积极与第三世界国家和新兴市场展开减碳绿色经济发展合作，依托「一带一路」倡议等合作机制推动中国各种低碳新技术和节能减排管理创新方案「走出去」，扩大中国在低碳新经济发展模式在国际上的认可程度，提高中国企业未来在新兴市场中的比较制度优势。
要坚持联合国气候变化框架公约和巴黎协定主渠道的地位，运用联合国气候变化谈判以及WTO、G20等多边平台，在坚持「共同但有区别」的原则上，坚持开展国际多边谈判。利用中国的生产制造优势和减碳技术优势，积极推动符合我国国家发展利益的减排规则，提升中国在碳规则制定方面的话语权，为中国积极推动全球气候治理拓展新空间。
加快国内碳市场建设，协同推进减碳与发展
2023年7月11日，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，标志着中国的绿色转型正在从能源消耗总量和强度双控转向碳排放总量和强度双控。
目前中国已经建立了一个全国统一的碳排放交易市场，但是仅涉及电力一个行业，并未能将其他高耗能高碳的行业纳入其中。要扩大碳市场覆盖的行业范围，加快推动将钢铁、有色等重点行业纳入全国统一的碳市场交易进程，强化国内钢铁、有色企业减碳的压力和动力，降低被未来可能被CBAM征收的费用。另外，要加快完善碳排放交易市场的法律体系建设，稳步提高碳价和碳交易市场流动性水平，深化国内统一碳交易的市场化程度。
大力发展数字产业、高新技术产业和现代服务业，控制煤电、钢铁、水泥等高耗能、高排放（「两高」）产业盲目扩张，推动「两高」产业由清洁生产向低碳生产甚至零碳生产转型。鉴于中国经济还将继续保持增长态势，碳排放总量到2030年「碳达峰」之前一定是上升的，但在此期间要管理好企业的用能和排放。以电力为例，由于用能相对紧缺，因此无论是政策制定者还是企业管理者，都应针对电力的使用做好规划和调度，既要满足生产生活的需要，也要在发电过程中尽可能控制温室气体排放。
除了相关的行政管理措施外，政府还可以利用财政、金融工具推动实现低碳经济的发展。例如，在碳达峰、碳中和的背景下，铬铁属于高耗能产品，此类产品的出口加大了国内能源消耗和碳减排压力。为确保国内钢铁供需平衡、促进绿色发展，鼓励初级钢铁产品进口，缩减钢铁产品出口，支持国内压减粗钢产量，有必要进行相应的关税调整，引导钢铁行业向高质量发展转型。为了鼓励企业投资于低碳转型，中央和各级地方政府可以为积极参与低碳技术改造和技术创新的企业提供一定比例的现金奖励和补贴措施。
此外，高碳企业向低碳转型需要长期和巨大的投资，仅靠企业内部自筹资金是远远不够的，需要建立健全完善的支持低碳转型的金融体系。要鼓励银行等各类金融机构为相关企业提供绿色金融优惠利率和融资借贷渠道，这些优惠利率和融资政策将降低企业融资成本，提升企业的融资能力，支持其在低碳转型中的投入。还可以为投资低碳绿色企业发展的基金提供政策优惠，鼓励全社会各类投资者投资低碳绿色的技术研究和创新企业，降低绿色低碳创新企业上市融资的门槛。
主动开展碳盘查，加快技术升级和结构优化
对于欧盟碳边境调节机制涉及的行业企业而言，首先应当立足于中国国情，以实际行动响应国家「双碳」政策，积极推动企业的低碳转型。要主动加快碳盘查，形成完整的生产全流程、全供应链的碳足迹报告，只有深入了解自身，才能为后续的减碳减排找到抓手。
企业应当从技术上对生产工艺和流程进行优化，并实现精细化的高效管理；要引进更先进、更高效的技术和设备，减少能源消耗、降低排放、节约成本，从而实现碳排放总量的控制并降低排放强度。
企业更应着重于用能结构的优化，特别是逐步增加可再生能源的使用比例，这样才能在保障完成生产目标任务的同时降低碳足迹。当然，企业也需要考虑技术投资回报率和投资回收期，谨慎选择合适的技术，通过科学的管理方式，在实现业务增长的同时，实现经济和环境效益的双赢。举例而言，北京大学宏观与绿色金融实验室的研讨会中，对于铝行业而言，专家认为应该采用提高绿电比例、对生产线进行石墨化阳极改造、增加再生铝的利用等技术路径大幅降低碳排放。
企业应当详细了解供应商和销售渠道商的碳排放情况，积极推动上下游减少碳足迹。同时，企业更应当通过绿色低碳的产品和服务，影响终端消费者，形成良性循环，进而推动整个产业链上下游的绿色转型。
为了给节能低碳技术的研发和预留时间，中国生产CBAM产品的相关企业同样可以考虑将对欧出口份额逐渐转向新兴发展中国家。随着欧盟碳边境调节机制的逐步实施，中国相关企业短期内可以在国际市场中寻找水泥、化肥、钢铁、铝及铝制品等碳密集型产品的新买家，以对冲欧盟实施CBAM引起的风险。
（本文有删减，参考资料从略）